财政部国库司副司长周成跃在中央国家机关政府集中采购工作会议上的讲话
中央国家机关政府集中采购工作
要发挥示范作用
---在中央国家机关政府集中采购工作会议上的讲话
财政部国库司副司长周成跃
2003年政府采购法正式实施，中央国家机关政府集中采购工作也随之开展起来。经过各方面的共同努力，一年来，中央国家机关政府集中采购工作初步打开了局面。
一、努力创造条件，积极推进中央国家机关政府集中采购工作
政府采购法规定，我国政府采购实行集中采购与分散采购相结合的模式，并对政府集中采购的范围、执行机构和运行程序作出了原则性规定。为了落实法律有关规定，建立和完善中央国家机关政府集中采购制度，财政部会同有关部门从基础工作做起，着力构建政府集中采购的框架体系，促进实践工作。
（一）拟定政府集中采购目录，确定政府集中采购范围
建立政府集中采购制度，首先要明确政府集中采购的范围，确定工作方向。为将政府采购法的原则规定变为可操作性的目录清单，财政部从2002年第四季度就着手拟定《2003年中央预算单位政府集中采购目录及标准》（以下简称“《目录及标准》”）。财政部依法在《目录及标准》中分别确定了政府集中采购、部门集中采购和单位分散采购各模式的业务范围，并尽力避免项目交叉重叠问题。其中，政府集中采购以通用采购项目为主，部门集中采购则主要是有关部门有特殊需要并且具有批量的项目，单位分散采购通过采购限额标准予以明确。
财政部在拟定《目录及标准》时，充分考虑了中央国家机关的现实情况，并广泛征求了各中央单位的意见。在《目录及标准》制定期间，财政部和国管局及时交换意见，达成共识后，《目录及标准》才上报国务院。
从实施情况看，2003年的政府集中采购目录的范围基本适度，符合中央国家机关实际。
（二）加强组织建设，理顺管理体制
政府集中采购，是指将跨部门的采购项目交给专门机构，形成批量，由专门机构统一采购。建立政府集中采购制度，必须设立或者明确专门机构组织实施。为此，国务院在政府采购法颁布后，批准设立中央国家机关政府采购中心（以下简称“采购中心”），作为中央国家机关的政府集中采购机构，接受采购人委托，承办纳入政府集中采购目录中项目的采购。
为了尽快组建采购中心，及时开展2003年政府集中采购工作，国管局会同财政部联合成立了筹建领导小组和工作小组，按照法律及国务院有关规定，就采购中心职责、内外部制度建设、内部机构设置、人员配置、经费预算等事项，共同研究，明确责任，逐项落实。
采购中心组建后，财政部按照政府采购管理与执行机构分离、职责分清的要求，在2003年3月正式将原来承担的执行职能移交给了采购中心和各中央单位，完成了中央单位的政府采购“管”、“采”分离任务，财政部不再承担执行事务，成为名符其实的监督管理部门。
（三）建章立制，建立政府集中采购工作机制
政府集中采购工作不仅仅是采购中心单方面的活动，涉及多类和多个当事人，为便于这项工作顺利开展，需要建立相应的工作机制，使政府集中采购工作制度化、规范化。为此，国务院办公厅颁布了《关于中央国家机关全面推行政府采购制度实施方案的通知》（国办发[2002]53号），转发了财政部《关于全面推进政府采购制度改革的意见》（国办发[2003]74号）。财政部还制定下发了《进一步做好中央单位2003年政府集中采购工作有关问题的通知》（财库[2003]19号）和《关于中央单位政府采购工作中有关执行问题的通知》。在国务院和财政部文件中，对财政部和采购中心的职责作了进一步明确，并对中央单位开展政府集中采购工作提出了要求，包括政府集中采购目录中采购项目要委托采购中心采购，要与采购中心签订采购委托代理协议，要向采购中心报政府集中采购计划等。这些制度规定基本确立了财政部、各中央单位、采购中心在政府集中采购工作中各自的角色，初步形成了协同配合的工作框架。
（四）加强指导，实施监督管理
2003年是政府采购法实施的第一年，也是中央国家机关政府集中采购工作第一年，作为一项新的改革，采购中心和中央单位都有一个熟悉、探索和适应过程。为了尽快启动并不断深入开展政府集中采购工作，财政部在制定规章制度的同时，组织培训并协助采购中心开展的培训活动，帮助中央单位提高认识，明确操作要求。为采购中心自身建设和改进采购方法提出建议，协助采购中心解决工作中遇到的难题和产生的问题。及时在指定媒体上公告协议供货结果和实施要求，为中央单位参加协议供货提供便利。对于因特殊原因，中央单位拟将政府集中采购目录中项目提出自行采购的，以及政府集中采购目录中项目变更采购方式的，财政部严格按照法律规定进行审批，促进依法采购，规范操作。
二、制定2004年政府集中采购目录的基本原则
经过半年多时间的准备和协调，国务院办公厅已经颁布了2004年《目录及标准》（国办发[2004]29号）。下面，我就制定2004年《目录及标准》的有关问题，作一下解释和说明。
（一）基本思路
政府集中采购目录不是一成不变的，趋势是逐步扩大。为了科学制定2004年集中采购目录和标准，财政部在2003年9月份召开了中央预算单位座谈会，11月初又书面征求中央预算单位意见。从反馈的意见看，多数中央单位认为政府集中采购工作刚刚开始一年，建议2004年集中采购目录不作大的调整，再继续执行一年，部分单位提出了一些修改意见，也有一些部门建议作适当调整。
根据部门所提意见以及全面推进政府采购制度改革需要，同时考虑到今年集中采购目录执行范围要由中央机关本部门扩大到所属二级预算单位的情况，财政部拟定2004年《目录及标准》的基本思路是，政府集中采购目录项目范围不作大的调整，只作小的增加，确保政府集中采购目录中的采购项目能够依法实施集中采购，维护国务院规定的严肃性和权威性。
（二）基本原则
政府集中采购目录的范围大小，受多方面因素的制约。财政部在拟定2004年《目录及标准》时，主要考虑了以下几个原则：
1、政府集中采购目录的范围要与管理和执行能力相称。按照法律规定，国务院颁布的集中采购目录不是一个参照标准，而是中央单位都要严格执行的范围，具有强制性。从管理力度看，2003年的目录范围较好地反映了当前中央单位的管理水平和政府采购制度改革循序渐进的原则。从执行规模看，虽然财政部和中央国家机关采购中心及中央单位从各自工作角度采取了各种加强管理的措施，但与严格规范执行要求还有很大差距。因此，2004年政府集中采购工作重点不是扩大范围，而是要强化集中采购目录的管理和执行，建立和完善中央单位集中采购运行机制，为下一步深化改革创造条件。
2、政府集中采购目录要与建立集中采购机制相结合，并考虑中央预算单位的实际管理水平。开展政府集中采购工作，必须有相应机制作保障。政府集中采购制度作为政府采购制度改革的一项重要组成部分，正在推进之中。对这项新的制度，客观上各部门都存在一个接受、适应和自觉执行的过程，集中采购目录范围要与这项改革的进展基本一致。否则，不仅难以保证集中采购目录在实际工作中的正确实施，而且还可能影响整个政府采购制度的改革进程。
3、政府集中采购目录要有利于操作执行。集中采购是将一些通用的可以归集起来项目集中起来实行采购，以获得规模效益。对一些无法归集的个性化和特殊性、低值易耗的零配件或者暂时不好操作的项目不宜纳入集中采购目录范围。另外，目前只有国务院系统成立了采购中心，中直系统的集中采购机构正在建设中，集中采购管理体制尚不完善。采购中心是新的机构，新的人员，人手不多，经验有限，在2004年政府集中采购的范围扩大到中央二级预算单位、采购数量成倍增加情况下，不宜再过多增加项目。因此，2004年政府集中采购范围，要力保不折不扣地得以落实。
（三）主要变化
1、增加和调整部分项目。在政府集中采购目录货物类中增加“传真机”、“扫描仪”、“摄影摄像器材”、“复印纸”、“监控设备”；在服务类中增加“汽车加油”、“工程监理”；将2003年目录中的“公务用车”改为“汽车”。同时，在部门集中采购项目中增加“地震专用仪器设备”、“水利专用仪器设备（水保、水文专用仪器设备）”。
2、降低政府采购限额标准。根据2003年国务院规定的政府采购限额标准，货物和服务（单项或批量）项目为80万元，工程为100万元。实践表明，该限额标准偏高，大量采购项目没有纳入政府采购制度管理范围。按照随改革深入逐步降低限额标准的方针，以及逐年扩大政府采购规模和尽快与国际标准接轨的要求，政府采购限额标准调整为：货物、服务50万元，工程60万元。
3、提高公开招标数额标准。按照2003年国务院规定的公开招标数额标准，一次达到80万元以上的货物或者服务采购项目，必须采用公开招标采购方式。该标准在规范采购行为，促进公开招标采购中发挥了重要作用，但同时也反映出两个问题：一是该标准与提高采购效率、推动政府采购制度改革等目标不相协调。招标数额标准低，扩大了规范的范围，但降低了采购效率，加大了采购成本，实施情况不理想。二是该标准低于国际通行的限额。WTO《政府采购协议》中规定，中央政府达到13万特别提款权的货物、服务项目要公开招标。13万特别提款权相当于120多万元人民币（1特别提款权≈1.2美元），高于我国现行中央单位标准40多万元。虽然我们还没加入该协议，但从与国际管理水平接轨，为今后加入该协议创造条件考虑，其有关标准应当与国际规定逐步一致。因此，公开招标数额标准的确定，应当体现规范与效率兼顾的原则，公开招标数额标准由80万元提高到了120万元。
三、2004年中央国家机关政府集中采购工作的重点和措施
中央国家机关政府集中采购工作，就是要将政府集中采购目录的采购项目，全部实行依法采购，并做出效果。政府集中采购是一项制度，这个制度的建立和完善需要具备相应的条件，有一个过程。2004年是中央国家机关实行政府集中采购的第二年，应当有阶段性目标，有工作重点。根据建立和完善政府采购制度的一般规律，按照2004年政府采购工作计划，今年中央国家机关的政府集中采购工作要着重作好以下几个方面的工作：
（一）从工作机制上确立政府集中采购的运行模式
目前，中央国家机关政府集中采购的工作框架已基本成形，但在具体操作上还有待进一步理顺。对此，财政部正在制定相关制度，对中央单位政府采购运行规程、非公开招标采购程序等从管理上作出规定。采购中心也将发布《政府集中采购操作规程》（会上已作讨论材料发给大家），具体落实政府采购法、国务院有关文件、财政部有关管理制度的操作方式，请中央单位协助做好有关事项。
按照法律规定和过去一年政府集中采购工作情况，今年完善工作机制需要重点解决的问题：一是财政部与采购中心的工作关系。从总体看，两者在政府采购工作中是相互联系、共同促进的关系。财政部要根据工作需要和采购中心建议，对实施政府集中采购的有关要求从制度上作出规定，采购中心和中央单位具体执行。采购中心主要承担执行事务，组织具体采购活动，并按法律规定在财政部指定媒体上发布招标公告和中标公告。二是中央单位和采购中心的工作关系。中央单位要按照法律和财政部有关规定，与采购中心签订采购委托代理协议，向采购中心报政府集中采购计划，协助采购中心开展采购活动。采购中心根据委托协议规定的权限，具体实施项目采购。在采购委托代理协议中，除了约定委托项目外，还要明确采购项目委托环节及各环节中双方的权利和义务。采购委托代理协议可以按年度签订一个通用协议书，具体项目有特殊要求的，需要签订补充协议。中央单位向采购中心报送的政府集中采购计划，应同时抄送财政部备案。三是有监督职责的部门与财政部、中央单位和采购中心的工作关系。审计部门根据政府采购法、国务院文件和财政部有关制度，对政府采购管理和执行机构实施审计监督。纪检监察部门依法对政府集中采购工作的管理人员和执行实施监察。
我们计划通过一年的共同努力，建立起权责统一、协调配合的政府集中采购运行模式，使政府集中采购工作程式化、标准化、规范化。
（二）从落实目录范围上为扩大采购规模作贡献
上规模，是今年以及今后一个时期政府采购工作的首要任务。发展是硬道理，规模是体现发展的硬指标，直接反映政府采购制度改革的力度和成效。上规模是指要进一步扩大政府采购的规模，这项任务需要政府集中采购、部门集中采购和单位分散采购共同来完成。在中央国家机关，政府集中采购有专门机构，专门队伍，专门制度，比部门自行采购有优势，在实现上规模目标上也要作更多的贡献。因此，采购中心要切实采取行之有效的措施，提高专业水平，改进采购方法，扩大协议供货范围，研究提出中央国家机关二级预算单位实行政府采购的方案，利用好有限的人力，做更多的项目。
当然，政府集中采购要上规模，不能把担子全部压在采购中心身上，中央单位和财政部都有一份责任。中央单位对属于政府采购目录中的采购项目，不能有所保留，要编制政府集中采购计划，并全部委托采购中心。还要安排专人负责，协调内部关系，与采购中心沟通，全力支持采购中心工作。
财政部要加强指导，协调关系，开展检查，强化管理，促进政府集中采购工作的实施。除了政府采购资金实行财政直接支付外，今年还准备推行政府采购卡制度，对协议供货或者定点项目，财政不再拨付资金，用财政部核发的采购卡划卡结算。采购卡有指标无资金，划卡后，代理银行先垫付，财政部凭划卡记录与代理行结算。此外，财政部还准备推出验收结算制度。实行政府集中采购的项目，在报销或者向财政部申请拨款时必须提交验收结算单据。验收结算单由财政部负责印制、中央单位使用。验收结算单须经采购中心核签，证明由采购中心实施采购。否则，采购资金将被拒付。
（三）从实施采购政策上起模范带头作用
我国制定政府采购法的原因是多方面的，促进这一法律迅速出台的主要原因，是我国政府采购市场面临开放，如果不尽快依法保护这个市场，国家利益和社会公共利益将受到严重损害。为此，政府采购法将保护国内企业和产品，列入首先政策目标，同时要求兼顾其他经济和社会发展政策目标。
在政府采购制度改革初始阶段，强调节支和反腐是正确的，因为这两方面的效果容易体现。在政府采购法实施后，按照依法行政原则，必须调整政府采购目标的次序，将政府采购法的政策规定落到实处。这就要求我们在实际工作中，再不能简单地以价格和性能论成败，必须首先考虑拟采购的产品是否为本国货物、参加工程和服务投标的供应商是否为本国供应商。
为了有效落实政府采购政策目标，财政部计划在今年会同有关部门制定《政府采购本国货物、工程和服务认定标准》，指导实践工作。同时，拟颁布《软件政府采购管理办法》，从采购本国软件着手，探索落实政府采购政策目标的方法。
中央国家机关是各行业主管部门，工作人员素质高，政策意识强，要以国家利益为重，顾全大局，改变传统需求观念和判别标准，带头落实政策规定。在落实政府采购政策方面，采购中心责任更大，必须坚持原则，做好宣传和解释工作，把好政策关。中央国家机关政府集中采购工作地位特殊，影响力强，要做依法采购的模范，为保护和扶持国内企业尽应有义务。
（四）从提高效率上发挥政府采购的优越性
实行政府集中采购，效益显著，有目共睹。但效率已经成为政府集中采购发展前景的决定因素。关于政府集中采购的效率，要有正确的认识。实行政府集中采购，必须按照法定方式和程序开展采购活动，必然要有一个过程，效率肯定不如传统的自由采购高。也就是说，实行政府集中采购不是要比以前更快，而是要规范采购行为。当然，规范不能成为解释现在政府采购效率偏低的借口。我们必须尽一切可能切实提高政府采购效率。
提高政府集中采购工作效率，是一项系统工程，必须多方互动，多管齐下。
首先，中央单位要全面、及时编制政府集中采购计划，这是提高采购效率的前提。要及时开展政府集中采购工作，必须提前制定实施方案，明确需求。否则就会拉长采购周期。
第二，采购中心要提高专业水平，增强服务意识，这是提高采购效率的基本保障。采购项目需求明确后，能否及时编写招标文件、组织招标投标活动，取决于采购中心自身水平，只有“熟”才能“生巧”。
第三，要改进采购方法，推广协议供货制度，这是提高政府集中采购效率的关键。中央国家机关政府集中采购项目多，人手少，必须提高单次招标的效果，通过一次招标为有共同需求的各单位确定中标供应商和中标产品，并在一定时间期限内允许有此需求的单位直接向中标供应商采购。这种采购方法已成为国际潮流，国外称为“长期供货合同”或者“协议合同”，我国叫做“协议供货制度”，从2002年在中央单位试行，目前被地方广泛采用。
这些年来的实践表明，实行协议供货制度，实现了效益和效率的有效结合，既规范又灵活，得到了采购单位的高度肯定。2004年中央国家机关的政府集中采购工作，一是要大幅度增加协议供货的品目和执行范围，进一步完善协议供货的制度办法，发挥协议供货制度的优势。二是要建立专业化分工机制。采购中心集中力量招标并公布中标结果，财政部提出执行要求，各单位按财政部要求自行选择中标供应商或中标产品，采购合同分别报财政部和采购中心备案，分别作为拨款审核和政府集中采购统计的依据。这种机制各方面职责清晰，各显专长，有合作，也有制约，方便快捷，起到了事半功倍的效果。三是要把中标价格作为最高限价，为解决协议期内价格变化问题，采购单位要在竞争基础上，就价格进行再谈判，确定具体中标产品。
此外，在当前阶段，提高政府集中采购工作效率，对政府集中采购目录中的特殊情况，还需要采取灵活处理的原则。尤其是金额不大、形不成批量的零散采购项目，如果不能纳入协议供货范围，可以由中央单位商采购中心同意后，经财政部批准，由单位自行采购。但采购合同要报采购中心，统计时纳入政府集中采购范围。
中央国家机关无论是单位数量还是采购资金支出，在中央单位都是大头。中央国家机关各部门应该在大力支持政府集中采购工作同时，要把本部门、本系统的政府采购工作全面抓起来。从过去的一年情况看，中央国家机关在编制政府采购预算、发布政府采购信息、政府采购统计、采购规模等方面，工作很不平衡。主要原因，是很多部门缺乏专门的管理队伍和执行队伍，没有固定和足够人员来抓政府采购工作。希望各部门对此引起重视，加强组织建设、队伍建设、制度建设，积极开展实践工作，切实改变中央单位政府采购工作滞后地方的局面。
2004年是中央国家机关政府集中采购工作关键的一年。在这年里，要夯实基础工作，要充分展示贯彻实施政府采购法和实施政府集中采购成效。我们财政部将与中央单位一起，发扬成绩，改进不足，克服困难，迎接挑战，共同创造中央国家机关政府集中采购的工作环境，开创新局面。